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    专访国家减灾委专家汪明:河南强降雨受灾暴露哪些应急短板?

    来源:南都记者 蒋小天 吴单

      汪明北京师范大学国家安全与应急管理学院教授,国家减灾委员会专家,国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室技术组常务副组长、评估组组长。曾多次参加国内重大灾情核查评估,长期从事防灾减灾和应急管理研究。

      7月16日以来,河南多地持续极端强降雨造成重大人员伤亡和财产损失,一系列应急救援问题叩问人心。近日,南方都市报记者专访国家减灾委员会专家汪明,回顾这场重大灾难和救援过程。在汪明看来,河南水灾暴露出地方应急体系存在的诸多短板,尤其是城市风险研判预警不足,关键基础设施工程诸如地铁、医院等建设和运营未充分考虑如何应对极端灾害风险,易发生波及效应进而导致系统性风险。

      透过近年历次重大自然灾害的应急救援,他也看到了应急管理体制改革后出现的新变化。汪明认为,国家和社会都应更加理解巨灾的极端性,并就此作出更充分的准备。特别是当未来可能遭遇更为频繁的重大灾害时,如何保障人民生命财产安全,维持社会正常运转,将成为考验国家应急体系的全新命题。

      7月28日,河南省卫辉市,城区里仍有大片城区被淹在水里。南都记者 谭庆驹 摄

      如何让气象红色预警拉响警报?

      强化风险忧患意识,基于专业判断形成决策

      南都:引社会各界关注的是,河南暴雨中郑州地铁5号线14人遇难。其后,国务院和中央部门就地铁、隧道的防汛作出紧急部署。

      汪明:首先应该明确的是此次河南雨情严重,郑州小时降雨量突破中国大陆“小时降雨量”历史极值,这是超乎寻常的。对于任何一个城市,都可能导致严重的灾情。

      郑州遭遇极端降雨,一些大型生命线工程,尤其是大型基础设施如地铁、隧道等地发生严重伤亡。这暴露出一个问题:尽管近年来城市的基础设施在设计、建设和运营中,都会考虑潜在灾害的影响,但显然对极端灾害的考虑还是明显不足。比如地铁虽然有突发事件的应急预案,但在面对极端天气、巨大灾害的时候,风险隐患会集中爆发。

      南都:郑州市气象局曾在7月20日16点之前发出5次红色预警,但未能拉响警报。

      汪明:此次灾害反映出气象预警与精准指导生产生活实践仍有差距,气象预警没有转变为指导具体生产生活的安全警示。

      暴雨红色预警是指3小时内降雨量将达或已达100毫米以上。当气象部门发出预警之后,地方政府需要快速对风险作出专业的分析研判评估并形成决策。从此次郑州灾情来看,这一点也没有做得很完善。

      当然,要做出有效的灾害风险预警,需要有完善的基础数据底数,如承灾体底数、灾害隐患底数等等。正在开展的第一次全国自然灾害综合风险普查正是解决这些问题的基础性工作,摸清底数、查明能力、认识风险。

      南都:根据中国气象局发布的《气象灾害预警信号发布与传播办法》,暴雨红色预警后需要停止集会、停课、停业,如何启动“三停”?

      汪明:科学决策背后需要有精准的预报。比如科学预判暴雨淹没的可能性、淹没积水的深度,甚至可能淹没至哪一个小区哪一个路段,越精准的预报越能导向精准快速的行政决策,但目前的预报预警还无法达到这一要求。

      更重要的是,地方政府部门和关键基础设施运营企业是否具备风险忧患意识,对于可能出现的雨情、水情、灾情要能迅速准确作出判断和响应,这是对执政能力的重大考验。

      我们也要看到,正是因为极端天气预报难度大,不确定性也大,城市是否敢于在预警后做出停工停产停运的决策是很大的挑战,亟须建立相关应急预警的法律法规指导实际工作。

      南都:7月26日,李克强总理曾召开视频会议表示,对于保障群众安全的硬措施,宁可过一些,严一些,该停就停,该封就封,怎样理解这一要求?

      汪明:国家近年来更加强调要统筹发展与安全,在发展与安全并重的指导思想之下,我们更要把安全与发展放在同等重要的位置。

      以前大家可能更关注政府部门是否过度反应,考虑的是成本或人力的代价;随着国家经济实力提升、民众风险意识增强,国家层面更为强调忧患意识底线思维,将人民生命财产安全放在第一位。

      7月27日,河南省卫辉市建设路鼓楼街,结束了一天救援转移任务的民间救援队员靠在冲锋舟旁休息。南都记者 谭庆驹 摄

      极端天气下如何将城市风险降到最低?

      “灾害风险预报”将是预防的重要手段

      南都:除郑州外、河南省内多地、浙江萧山、陕西西安等地受强降雨影响内涝严重,多地医院小区停电停水情况紧急,这暴露出城市应急体系中的哪些短板?

      汪明:各地在重大工程项目建设,包括土地利用开发、规划设计等方面,没有把极端的自然灾害作为重要部分统筹考虑,导致应对巨灾时能力不足。

      现代城市是非常特殊的,它拥有众多的生命线工程,比如地铁,燃气管网、电力、通信等,组成了一个巨大的基础设施网络,局部受灾容易形成波及效应,尤其是电力、地铁等关键基础设施,一旦出现问题影响面巨大,越是这种地方越要考虑到巨灾情景,如何应对超大地震、台风、洪水、极端降雨,要基于极端性条件去思考,规划设计应急预案就不一样。

      超大城市是近二十年城市发展方式,超大城市在巨灾来临时怎么应对是一个新的问题,需要学者业界共同思考探讨。

      南都:遇到极端天气,要如何做才能将城市风险降到最低?

      汪明:要从源头监测预警、准确预报,向社会、企业、居民正确传递风险信息。最重要的是把工作做到灾前,要清楚地知道在极端天气来临时如何应对。

      应急管理部成立后,专门设置了风险监测和综合减灾司,加强统筹协调力度开展灾害风险的监测预警。未来的灾害风险预报不仅是雨情的预报,也是对经济社会产生何种影响的预报,这是未来预防极端天气的重要手段。

      除了预警之外,城市还应进一步完善应急管理方面的法律法规制定行业部门指导意见比如遇到极端降雨什么情况下应停工停学停产,人群密集的高密度场所要如何应急疏散,让政府、社会个体都清楚知道巨大灾害面前应该如何做。目前应急管理体系中行业制度配套的法律法规仍不健全。

      最后是城市规划设计方面,城市治理的能力的重要方面是它应对极端灾害的能力,我想提醒的是近年国家和地方在推动打造“韧性城市”,要重点把应对极端灾害的能力纳入统筹考虑。

      7月27日傍晚,河南省卫辉市建设路,居民从古楼街片区被转移出来。南都记者 谭庆驹 摄

      河南水灾应急救援表现如何?

      体现出应急管理体制改革后的快速性和有效性

      南都:从你的观察来看,此次河南水灾中,应急救援行动表现如何?

      汪明:应急管理体制改革后,应急管理部统筹整合优化多方面的应急力量和资源形成了一套行之有效的应急救援体系。在此次救灾中,从中央到地方响应都非常迅速,体现出应急救援的快速性和有效性。

      应急救援涉及多个部门,从目前来看,各个部门应急响应、信息沟通比较及时顺畅,没有出现因部门之间的壁垒影响救灾工作的情况。应急体制改革后,强调将防灾减灾救灾职责落实到基层,现在基层对于应急工作也非常重视,乡镇社区一级的组织动员能力很强,转移受灾群众应对灾害的能力有明显提升,在这样的机制之下,应急救援是科学有效的。

      南都:我们关注到,应急管理部不断通过视频调度的方式来指挥救援,这能发挥怎样的作用?

      汪明:应急救援既包括视频调度也包括根据灾情派出人员到现场指挥,这既能保证快速了解灾情,也利于迅速调配物资开展救援提供保障。

      应急管理部门根据灾情评估确定应急响应等级,不同的响应级别相对应划分中央和地方责权,重大灾情现场,应急管理部派员指挥,利于帮助地方快速开展应急响应工作,组织人员有序转移安置。用视频会议调度则有助于及时沟通灾区信息,统筹各个部门协调配合应急救援工作。

      南都:目前应急体系在哪些方面还可以进一步完善?

      汪明:除了上述提到的要利用科学技术加强灾害风险预警以外,在土地利用开发、工程项目规划设计中应该更多考虑应对巨灾的能力。

      目前应急管理队伍尤其是能够直接参与防灾减灾救灾的队伍整体上人员不足,特别是地方发生重大灾情,需要迅速调集大量人员,除救援部队以外,还需要大量基层政府的灾害管理人员,但目前地方欠缺这类人员。

      我们的社会风险意识也有待提升,不仅是政府人员、还包括企业人员、居民,亟需增强灾害风险意识,个体应该更加了解如何应对极端气象灾害。实际上不仅是气象灾害,还包括地震地质灾害、海洋灾害,火灾等,有些地方过去二三十年似乎很少遇到这样的极端灾害,但这不代表巨灾发生的可能性就不存在,就像新冠疫情一样,这也是我们未曾预料的全球性的巨大灾害,我们要从类似的事情中总结经验教训,正确理解巨灾的极端性,当巨灾发生之时如何保障人民生命财产安全,维持社会正常运转,这对于进一步加强应急管理及防灾减灾救灾工作,完善应急管理体制机制法治能力建设有重大意义。

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